[1] Le rapport législatif 2020 est une œuvre à laquelle avocats généraux, référendaires et collègues administratifs du parquet ont contribués. Le gros de l’ouvrage a été porté par M. l’avocat général VANDERMEERSCH et M. le référendaire RANERI. Que tous veuillent trouver ici l’expression publique de mes vifs remerciements.
1. L’article 11 de la loi du 25 avril 2007 instaurant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif dispose que, dans le courant du mois d’octobre, le procureur général près la Cour de cassation et le Collège des procureurs généraux adressent au Comité un rapport comprenant un relevé des lois qui ont posé des difficultés d’application ou d’interprétation pour les cours et tribunaux au cours de l’année judiciaire écoulée.
Il ressort des termes de cette disposition que le rapport des procureurs généraux relève de leur responsabilité et non de celle des assemblées de corps. Pour ce qui est du présent rapport, il est bien entendu tenu compte d’éventuelles propositions venant tant du siège de la Cour que de son parquet. Toutefois, in fine c’est le soussigné qui en assume la responsabilité.
2. En concordance avec le plan de gestion du soussigné proposé au Conseil supérieur de la Justice à l’appui de sa candidature au mandat de procureur général à la Cour de cassation, il a été procédé à un examen de la suite donné par le Législateur au Rapport annuel de lege ferenda qu’il demande audit procureur général (partie C.).
Cette démarche s’explique par le fait que la rédaction de ce rapport constitue une tâche qui grève de façon conséquente l’activité du parquet, alors que les ressources humaines de celui-ci sont plus que comptées. Le cadre des avocats généraux et des référendaires étant en sous-effectifs structurels depuis bien des années, il s’impose de vérifier l’utilité d’un travail chronophage qui n’entre pas à proprement parlé dans le cœur des missions du parquet de cassation.
3. Cette partie (C.II.) du rapport consacrée à cet examen ainsi que quelques avant-projets de loi sont rédigés en une seule langue, en l’occurrence le français. La raison en est qu’il s’agit de la langue du rôle linguistique de l’actuel procureur général et que le service de la concordance des textes de la Cour (service de traduction) continue à faire face à un volume de travail important, particulièrement en ce qui concerne la transposition vers le français des arrêts établis en néerlandais.
Les autorités de la Cour ont dû se rendre à l’évidence que ce service, pourtant essentiel à la mission de rayonnement jurisprudentiel de la Cour, peine à fonctionner, son rendement étant insuffisant. Il y a à cela plusieurs raisons. Une est qu’il est également en sous-effectif chronique. Dans le rapport annuel de la Cour de l’année 2017, les chefs de corps précédents ont formulé quelques-unes des pistes retenues pour renverser la tendance. Une première solution consiste bien évidemment à renforcer le cadre défaillant. Une autre solution consiste à décharger ce service des traductions qui ne concernent pas les arrêts de la Cour et les conclusions du parquet mais des productions écrites courantes (discours, études, mercuriales, rapport législatif, etc.), et qui pourraient être confiées à des traducteurs attachés au service d’appui. Leur recrutement était prévu dans le cadre du budget préparé dans la perspective d’une autonomie de gestion et validé par l’Inspection des finances. Mais le SPF-Justice a tardé à lancer les procédures et vient de faire savoir que pour l’heure elles ne sont plus autorisées.
De toute évidence le Législateur, dont la Cour de cassation est institutionnellement un allié objectif, devrait se soucier de cette carence et s’ouvrir à une recherche, concertée avec elle, des moyens susceptibles de la combler efficacement. Les chefs de corps actuels de la Cour se tiennent à disposition pour en débattre.
4. Le rapport se décline en quatre parties.
La première énonce sept propositions, trouvant leur origine dans des constats faits en 2020 ou déjà antérieurement et qui paraissent mériter l’attention particulière du Législateur. Afin de leur garantir plus de succès, chaque proposition est accompagnée d’une épure d’avant-projet de loi aux propositions. Celles-ci se trouvent dans la quatrième partie – annexes.
La deuxième partie reprend, pour mémoire, des propositions faites dans les rapports législatifs précédents.
La troisième partie est consacrée à un examen global du sort réservé à la totalité des propositions faites depuis le début de l’obligation de rapporter, faite en 2007, jusqu’à 2019. Elle est la plus délicate à manier parce que, d’une part, il n’est pas toujours aisé de voir dans une loi l’aboutissement législatif, complet ou partiel, d’une proposition du procureur général. Et, d’autre part, il n’est pas exclu que depuis la finalisation du présent rapport des évolutions législatives soient intervenues, dont il n’a plus pu être tenu compte. La conclusion de cet examen interpelle et montre les limites de l’actuel modus operandi. Nous y reviendrons dans cette partie.
Seules la première partie, intégralement, et la deuxième partie, par thèmes, du Rapport au comité parlementaire chargé du suivi législatif, sont reprises dans le présent chapitre du Rapport annuel. La version complète peut en être consultée sur le site internet de la Cour[2].
[2] La version intégrale du Rapport législatif est disponible via ce lien.
Réglant les délais des voies de recours contre le jugement déclaratif de faillite, l’ancien article 14 de la loi du 8 août 1997 sur les faillites disposait, en son alinéa 3, que l’opposition des parties défaillantes devait être formée dans les quinze jours de la signification de ce jugement et la tierce opposition des intéressés n’ayant pas été parties à celui-ci, dans les quinze jours de l’insertion des extraits du jugement au Moniteur belge ; quant à l’appel, l’alinéa 5 énonçait que le délai était de quinze jours à compter de la publication au Moniteur belge ou, si l’appel émanait du failli, de quinze jours à compter de la signification du jugement.
Sans modifier le délai de l’opposition et de la tierce opposition, l’article XX.108, § 3, du Code de droit économique prévoit désormais à l’alinéa 4 que le délai pour former appel du jugement est de quinze jours à partir de la publication au Moniteur belge.
Il en résulte que, pour le failli défaillant, le délai de l’opposition et celui de l’appel ne prennent pas cours au même moment. Cette divergence est de nature à susciter des difficultés comme celle sur laquelle statue l’arrêt rendu par la Cour le 10 avril 2020 (RG C.19.0300.F).
Les travaux préparatoires de l’article XX.108, § 3, alinéa 4, se limitent à relever que cette disposition « reprend l’article 14 » de la loi du 8 août 1997 (Doc. parl., Chambre des représentants, n° 54-2407/001, p. 82), ce qui est inexact.
Il serait judicieux de remédier à cette inadvertance du législateur en rétablissant le texte d’origine. La signification est d’ailleurs, à l’égard des parties, le point de départ le plus usuel d’un délai de recours.
Nouveau texte proposé pour l’article XX.108, § 3, alinéa 4, du Code de droit économique :
Le délai pour former appel du jugement est de quinze jours à compter de la publication de la faillite au Moniteur belge visée à l'article XX.107 ou, si l'appel émane du failli, de quinze jours à compter de la signification du jugement.
Le texte de cette proposition d’avant-projet de loi (avec exposé des motifs) est joint en annexe[3].
[3] Pour rappel, les annexes au présent rapport législatif sont disponibles via ce lien.
Dans la version française de l'article 23, § 2, 2°, de la loi du 10 mai 2007 tendant à lutter contre la discrimination entre les femmes et les homme, la première partie ne comporte pas l'équivalent de "of van de aanvullende regelingen voor sociale zekerheid", ainsi que cela résulte de la comparaison suivante des textes :
Dès lors que la dernière phrase de cette disposition, ainsi que l'article 578, 10°, du Code judiciaire, qui attribue au tribunal du travail la compétence de statuer sur les contestations fondées sur cette disposition, visent bien les régimes complémentaires de sécurité sociale, il y a lieu d’adapter le texte français comme suit :
L’article 132, 1°, de la loi du 5 février 2016 modifiant le droit pénal et la procédure pénale et portant des dispositions diverses en matière de justice (loi pot-pourri II) a complété l’article 26, § 4, de la loi du 20 juillet 1990 relative à la détention préventive comme suit : « Si l’inculpé se trouve en détention sous surveillance électronique, la chambre du conseil peut, par décision motivée, maintenir la détention préventive sous surveillance électronique ». Ce faisant, le législateur a permis que, lors du règlement de la procédure, la chambre du conseil pouvait maintenir la détention sous surveillance électronique mais il n’a pas prévu qu’à cette occasion, la chambre du conseil puisse transformer la détention préventive en prison en détention sous surveillance électronique.
Par son arrêt n° 148/2017 du 21 décembre 2017, la Cour constitutionnelle a annulé l’article 132, 1°, de la loi du 5 février 2016 en ce qu’il ne permet pas à la chambre du conseil, statuant au stade du règlement de la procédure, d’accorder à l’inculpé qui exécute la détention préventive en prison de bénéficier de la détention préventive sous surveillance électronique.
Dans son arrêt du 29 octobre 2019, RG P.19.1036.N, la Cour de cassation a constaté que l’article 26, § 4, de la loi du 20 juillet 1990 prévoit la possibilité d’un appel du ministère public dans le cas où l’ordonnance de la chambre du conseil a pour effet la mise en liberté de l’inculpé tandis qu’il exclut un tel appel du ministère public contre la décision de la chambre du conseil qui maintient la détention de l’inculpé en prison. Elle en a déduit que le ministère public ne pouvait pas davantage interjeter appel contre l’ordonnance de la chambre du conseil qui, lors du règlement de la procédure, maintient la détention préventive tout en prévoyant qu’elle s’exécutera dorénavant sous la forme d’une surveillance électronique. La Cour estime qu’elle ne peut combler, à cet égard, la lacune résultant de l’arrêt n° 148/2017 de la Cour constitutionnelle du 21 décembre 2017[4].
Il convient donc de combler cette lacune législative en ajoutant à l’article 26, § 4, alinéa 1er, de la loi du 20 juillet 1990 relative à la détention préventive, les mots « ou lorsque celle-ci accorde la détention préventive sous surveillance électronique conformément au paragraphe 3, alinéa 2 » après les mots « Dans le cas où l’ordonnance de la chambre du conseil a pour effet la mise en liberté de l’inculpé ».
Si, au terme de l’instruction judiciaire, le droit du ministère public de faire appel est étendu à l’ordonnance séparée ayant imposé une première fois la modalité de la surveillance électronique, l’appel de inculpé peut, en contrepartie, être également élargi. Actuellement, l’inculpé faisant l’objet d’un renvoi ne peut pas interjeter appel de l’ordonnance séparée qui maintient la détention préventive au terme de l’instruction judiciaire, quelle que soit la modalité (exécution en prison ou sous surveillance électronique)[5]. L’ordonnance séparée rendue par la chambre du conseil (art. 26 de la loi du 20 juillet 1990) ne figure pas dans la liste des ordonnances susceptibles d’appel devant la chambre des mises en accusation (art. 30, § 1er, de la loi du 20 juillet 1990). À partir du moment où la cause est renvoyée devant la juridiction de jugement, l’inculpé peut introduire une requête auprès de la juridiction compétente, avec possibilité de faire appel (art. 27 de la loi du 20 juillet 1990).
Il est recommandé, afin de garantir l’égalité entre les parties au procès, d’adapter l’article 30, § 1er, de la loi du 20 juillet 1990, comme suit : « L’inculpé, le prévenu ou l’accusé, et le ministère public peuvent faire appel devant la chambre des mises en accusation, des ordonnances de la chambre du conseil rendues dans les cas prévus par les articles 21, 22, 26 et 28. S'il s'agit d'un jugement du tribunal correctionnel ou du tribunal de police, rendu conformément à l'article 27, il est statué sur l'appel, selon le cas, par la chambre des appels correctionnels ou par le tribunal correctionnel siégeant en degré d'appel. »
Le texte de cette proposition d’avant-projet de loi (avec exposé des motifs) est joint en annexe 2[6].
[4] Cass. 29 octobre 2019, RG P.19.1036.N, Pas. 2019, n° 557.
1. Modification de la procédure applicable en cas de poursuites à l’encontre de magistrats (art. 479-503bis C.I.cr.) ;
2. Restauration du pourvoi immédiat contre un arrêt de la cour d’appel, chambre de la jeunesse, prononçant le dessaisissement d’un mineur d’âge âgé de plus de seize ans ayant commis un fait qualifié infraction ;
3. Code judiciaire, article 838. Procédures en récusation ;
4. Modification de l’article 72 de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers
5. Article 31, § 4, al. 3, et § 5 de la loi du 20 juillet 1990 relative à la détention préventive (durée de la validité de l’arrêt de la Cour de cassation, respectivement en cas de cassation et en cas de rejet du pourvoi)
6. Modification de l’article 185/2, § 5 du Code judiciaire relatif au processus de décision du comité de direction de la Cour
7. Modification de l’article 259undecies, § 3, avant-dernier alinéa, du Code judiciaire – Secrétariat du collège d’évaluation
8. Proposition de loi relative à l’examen linguistique des référendaires près la Cour de cassation
9. Modification de l’article 25 de la loi du 17 mai 2006 relative au statut juridique externe des personnes condamnées à une peine privative de liberté et aux droit reconnus à la victime dans le cadre des modalités d’exécution de la peine – Calcul de la date d’admissibilité de la libération conditionnelle
10. Modification de la loi du 17 mai 2006 relative au statut externe des personnes condamnées afin de rendre le tribunal de l’application des peines compétent pour connaître de l’octroi des modalités d’exécution de la peine visées aux articles 21, 22, 24 et 25/3 de la loi dès qu’il s’agit de l’exécution d’une peine privative de liberté assortie d’une peine complémentaire de mise à disposition du tribunal de l’application des peines
11. Article 4, alinéa 2, de la loi du 17 avril 1878 contenant le titre préliminaire du Code de procédure pénale
12. Article 527bis, alinéa 3, du Code d’instruction criminelle
13. Article 16, § 2, de la loi du 10 novembre 2006 relative aux heures d’ouverture dans le commerce, l’artisanat et les services
14. Article 411, § 6, alinéa 2, du Code judiciaire – Désignation de membres émérites du parquet de la Cour de cassation comme assesseur au tribunal disciplinaire ou au tribunal disciplinaire d’appel
15. Proposition de loi modifiant le Code judiciaire en ce qui concerne le statut des référendaires près la Cour de cassation et des référendaires près la Cour constitutionnelle: nécessité d’une voie d’accès adaptée à la magistrature pour les référendaires près la Cour de cassation
16. Code pénal, article 314 –Délit d’entrave ou de trouble à la liberté des enchères et des soumissions
17. Code pénal social, visite domiciliaire portant sur des faits de traite des êtres humains, même conjointement à des faits constituant des infractions de droit pénal social
18. Renvoi d’un tribunal à un autre en matière répressive – Intervention obligatoire d’un avocat (Code d’instruction criminelle, art. 542, alinéa 2)
19. Intervention obligatoire d’un avocat à la Cour de cassation en matière fiscale
Cette partie du rapport 2020 reprend les propositions de lege ferenda, formulées dans les Rapports annuels 2007 à 2019 de la Cour et qui, selon notre analyse, ont reçu une suite législative ou dont la problématique y évoquée a fait l’objet d’une prise en charge législative ou réglementaire (cette seconde hypothèse est la plus fréquente ; le point d’ancrage dans les rapports annuels de la Cour n’est que peu mentionné).
Formellement, sur la période analysée, soit 12 ans, quelque 155 propositions ont été formulées. Toutefois, parmi ces 155 propositions, certaines ont été répétées, soit un peu plus d’une trentaine. Il y a donc eu, à proprement parler, quelques 111 propositions « autonomes ». Sur ces 111 propositions, 50 paraissent avoir été consacrées, entièrement ou partiellement.
Il en résulte que 45 % des propositions ont été consacrées, soit moins de la moitié. Les raisons précises pour lesquelles plus de la moitié des propositions sont restées lettre morte, demeurent inconnues.
Cela dit, il y a lieu d’ajouter les précisions suivantes.
D’abord, certaines des consécrations sont incertaines.
Ensuite, sur les 50 propositions ayant abouties, une trentaine concernent de près ou de loin la matière pénale.
Enfin, ce n’est que récemment, notamment à la faveur des lois potpourris, que nombre des propositions de lege ferenda ont connu une suite législative ; soit de 2014 à 2019, 37 sur 50. Et beaucoup des consécrations sont issues de lois adoptées en 2016, à savoir 23 sur 50, donc 46 % (principalement par les lois potpourris).
Il s’agit globalement d’un résultat qui doit beaucoup à l’initiative gouvernementale et à l’étroite collaboration momentanée et ciblée, dans le cadre de la réforme du droit pénal, du parquet de cassation avec Monsieur le Ministre de la Justice. En effet, il importe de souligner que la majorité des propositions abouties concernent le droit criminel, procédure et droit matériel confondu, rejoignant très largement les travaux en cours en cette matière, promues par le ministre de la justice, secondé par un avocat général du parquet de cassation, par ailleurs professeur en ces matière aux Facultés de droit à l’UCL et à Saint Louis, avec un détachement à cette fin d’un référendaire, entretemps nommé juge!
Si l’on peut se réjouir de ces résultats de proximité, il y a, à nos yeux, un souci méthodologique. En effet, une fois abstraction faite de ces résultats symbiotiques conjoncturels, l’intérêt très limité que le Législateur parait porter à ce rapport de lege ferenda, et qui se manifeste aussi par une absence de réaction critique de sa part quant aux suggestions faites, pose question. Or, ces propositions législatives ont pourtant été mûrement réfléchies, leur énoncé a pris du temps et a capté des ressources non négligeables. C’est, dans l’état actuel, lorsque l’appui ministériel fait défaut, en apparence une perte d’énergie. En tous les cas, c’est un travail fastidieux guère valorisant. Aussi, considérant l’insuffisance structurelle des moyens humains du parquet, cette mission, en sa forme actuelle, doit être remise en question.
Une première réponse méthodologique, quoique encore plus lourde pour le parquet, a été d’insérer dans le présent rapport, en annexe aux propositions 2020, des textes d’avant-projets de loi afin de permettre au législateur de démarrer plus rapidement, s’il le souhaite.
Mais ce n’est là qu’une tentative. De toute évidence, au vu du peu d’attention que le législateur paraît accorder à ce rapport, une évaluation critique s’impose. Je ne pense pas qu’il faille remettre en cause le principe de ce rapportage mais je crois qu’il faut trouver un mécanisme qui réponde à son objectif : sous réserve de l’accord du législateur, implémenter le processus législatif suggéré par le procureur général.
La version complète de ces propositions confirmées peut être consultée via ce lien.
La version complète de ces avants-projets peut être consultée via ce lien.