[1] Het wetgevend verslag 2020 is een werk waaraan advocaten-generaal, referendarissen en administratieve collega’s van het parket hebben bijgedragen. Het merendeel van het werk werd geleverd door de h. advocaat-generaal VANDERMEERSCH en de h. referendaris RANERI. Ik dank hen allen daartoe.
1. Artikel 11 van de wet van 25 april 2007 tot oprichting van het Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie bepaalt dat de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het College van procureurs-generaal in de loop van de maand oktober aan het Comité een verslag toezenden, dat een overzicht bevat van de wetten die voor de hoven en rechtbanken tijdens het voorbije gerechtelijk jaar moeilijkheden bij de toepassing of de interpretatie ervan hebben opgeleverd.
Uit de bewoordingen van die bepaling blijkt dat het verslag van de procureurs-generaal uitsluitend tot hun verantwoordelijkheid behoort en niet tot die van de korpsvergaderingen. Niettemin wordt rekening gehouden met eventuele voorstellen van de zetel en van het parket van het Hof en van zijn referendarissen.
2. In overeenstemming met het beleidsplan van ondergetekende dat werd voorgesteld aan de Hoge Raad voor de Justitie ter ondersteuning van zijn kandidaatstelling tot het mandaat van procureur-generaal bij het Hof van Cassatie, werd er overgegaan tot een onderzoek van het gevolg dat werd gegeven door de wetgever aan het jaarverslag de lege ferenda die hij vraagt aan vermelde procureur-generaal (deel C.).
Cette démarche s’explique par le fait que la rédaction de ce rapport constitue une tâche qui grève de façon conséquente l’activité du parquet, alors que les ressources humaines de celui-ci sont plus que comptées. Le cadre des avocats généraux et des référendaires étant en sous-effectifs structurels depuis bien des années, il s’impose de vérifier l’utilité d’un travail chronophage qui n’entre pas à proprement parlé dans le cœur des missions du parquet de cassation.
Deze benaderingswijze verantwoordt zich door het feit dat het opmaken van dit verslag een taak vormt die consequent de activiteit van het parket belast, terwijl de human ressources van dit parket zeer beperkt zijn. Aangezien het kader van de advocaten-generaal en de referendarissen sinds jaren onderbemand is, is het aangewezen het nut na te gaan van een tijdrovend werk dat strikt genomen niet tot de kern van missie van het parket van cassatie behoort.
3. Dit deel (C.II.) van het verslag gewijd aan dit onderzoek en sommige voorontwerpen van wet (deel D) werd slechts opgesteld in één taal, met name het Frans. De reden hiertoe is dat het de taal betreft van de taalrol van de huidige procureur-generaal en dat de dienst overeenstemming der teksten van het Hof (vertaaldienst) een aanzienlijk werkvolume dient te verwezenlijken, in het bijzonder de vertaling naar het Frans van arresten opgesteld in het Nederlands.
De autoriteiten van het Hof hebben zich moeten buigen voor het feit dat deze dienst, die nochtans essentieel is voor de jurisprudentiële uitstraling van het Hof, met moeite kan draaien, aangezien zijn rendement ontoereikend is. Er zijn verschillende redenen daartoe. Één daarvan is een chronische onderbezetting. In het jaarverslag van het Hof 2017, hebben de voorgaande korpschefs enkele van de mogelijke pistes geformuleerd om die tendens om te zetten. Een eerste oplossing bestaat erin om het ontoereikend kader te versterken. Een andere oplossing bestaat erin deze dienst te ontlasten van vertalingen die de arresten van het Hof en de conclusies van het parket niet betreffen, maar wel geschreven teksten betreffen (redes, studies, openingsreden, wetgevende verslagen, enz.) en die zouden kunnen worden toevertrouwd aan vertalers verbonden aan de steundienst. Hun aanwerving was voorzien in het raam van het budget voorbereid met het oog op het autonoom beheer dat werd goedgekeurd door de Inspecteur van Financiën, maar de FOD Justitie heeft getalmd om de procedures te lanceren en laat weten dat ze nu niet meer zijn toegestaan.
Het spreekt voor zich dat de wetgever, waarvan het Hof van Cassatie institutioneel een objectieve bondgenoot is, zich zorgen zou moeten maken over dit gebrek en zich zou moeten openstellen voor een gezamenlijk zoeken naar aanvaardbare middelen om dit efficiënt te verhelpen. De huidige korpschefs van het Hof houden zich ter beschikking om dit te bespreken.
4. Het verslag is opgesplitst in vier delen.
Het eerste vermeldt zes voorstellen, die hun oorsprong vinden in de vaststellingen van 2020 of reeds voordien en die een bijzondere aandacht blijken te verdienen van de wetgever. Om meer succes te garanderen, werd elk voorstel begeleid van een verslag van voorontwerp van wet aan de voorstellen (vierde deel – bijlagen).
Het tweede deel herneemt, ter herinnering, voorstellen gedaan in de voorgaande wetgevende verslagen.
Het derde deel is besteed aan een globaal onderzoek van het lot dat werd geschonken aan de totaliteit van de voorstellen die werden gedaan sinds de verplichting om verslag uit te brengen van 2007 tot 2019. Het is het meest delicate deel om te benaderen, aangezien het enerzijds niet altijd zo vlot is om in een wet het wetgevend eindresultaat geheel of gedeeltelijk te zien van een voorstel van de procureur-generaal. En anderzijds omdat het niet uitgesloten is dat zich sinds het finaliseren van dit verslag wetgevende evoluties zouden hebben voorgedaan, waarmee geen rekening meer kon worden gehouden. De conclusie van dit onderzoek stelt de huidige modus operandi in vraag en toont de limieten ervan. We zullen er in dat deel op terugkomen.
In dit jaarverslag worden enkel het eerste deel en de themata van het tweede deel van het verslag van de procureur-generaal aan het parlementair comité belast met de wetsevaluatie hernomen. De integrale versie van het verslag is te raadplegen op de website van het Hof[2].
[2] De integrale versie van het wetgevend verslag is meer bepaald beschikbaar via deze link.
Het oude artikel 14 van de Faillissementswet van 8 augustus 1997, dat de termijnen regelde van de rechtsmiddelen die tegen het vonnis van faillietverklaring konden worden aangewend, bepaalde in het derde lid dat het verzet van de verstekdoende partijen moest worden gedaan binnen vijftien dagen na de betekening van dat vonnis en het derdenverzet van de partijen die niet bij het vonnis waren betrokken binnen vijftien dagen na de opneming van het uittreksel van het vonnis in het Belgisch Staatsblad. Wat het hoger beroep betreft, bepaalde het vijfde lid van voornoemd artikel dat de termijn vijftien dagen was, te rekenen van de bekendmaking in het Belgisch Staatsblad, of, indien het hoger beroep door de gefailleerde was ingesteld, vijftien dagen te rekenen van de betekening van het vonnis.
Artikel XX.108, § 3, van het Wetboek van economisch recht, dat de termijnen van verzet en derdenverzet niet wijzigt, bepaalt voortaan in het vierde lid dat de termijn om hoger beroep tegen het vonnis in te stellen vijftien dagen is, te rekenen van de bekendmaking ervan in het Belgisch Staatsblad.
Hieruit volgt dat, voor de verstekdoende gefailleerde, de termijn van het verzet en die van het hoger beroep niet op hetzelfde ogenblik ingaan. Dit verschil kan voor moeilijkheden zorgen, zoals die waarover het arrest van het Hof van 10 april 2020 uitspraak doet (AR C.19.0300.F).
De parlementaire voorbereiding van artikel XX.108, § 3, vierde lid, wijst er enkel op dat die bepaling “artikel 14” van de wet van 8 augustus 1997 “overneemt” (Parl. St. Kamer, nr. 54-2407/001, p. 82), wat niet klopt.
Die onoplettendheid van de wetgever moet verholpen worden door naar de oorspronkelijke tekst terug te grijpen. De betekening is bovendien, ten aanzien van de partijen, het meest gebruikelijke tijdstip waarop een beroepstermijn begint te lopen.
Nieuwe ontwerptekst van artikel XX.108, § 3, vierde lid, van het Wetboek van economisch recht:
De termijn om hoger beroep in te stellen tegen het vonnis, is vijftien dagen te rekenen vanaf de bekendmaking bedoeld in artikel XX.107 of, indien het hoger beroep is ingesteld door de gefailleerde, vijftien dagen te rekenen van de betekening van het vonnis.
De tekst van dit voorstel van voorontwerp van wet (met memorie van toelichting) is bijgevoegd in bijlage 1 van het wetgevend verslag[3].
[3] Pro memorie, de bijlagen bij het wetgevend verslag zijn beschikbaar via deze link.
De Franse tekst van artikel 23, § 2, 2°, van de wet van 10 mei 2007 ter bestrijding van discriminatie tussen vrouwen en mannen bevat geen equivalent voor de Nederlandse woorden “of van de aanvullende regelingen voor sociale zekerheid”, zoals uit de volgende vergelijking van beide teksten blijkt:
Aangezien de laatste zin van die bepaling, net als artikel 578, 10°, Gerechtelijk Wetboek, dat met name de arbeidsrechtbank de bevoegdheid verleent om uitspraak te doen over de geschillen die op die bepaling zijn gegrond, wel degelijk de aanvullende regelingen voor sociale zekerheid betreft, moet de Franse tekst worden aangepast als volgt:
Artikel 132, 1°, van de wet van 5 februari 2016 tot wijziging van het strafrecht en de strafvordering en houdende diverse bepalingen inzake justitie (pot pourri-wet II) heeft artikel 26, § 4, Voorlopige Hechteniswet als volgt aangevuld: “Indien de verdachte in hechtenis onder elektronisch toezicht staat, kan de raadkamer bij een met redenen omklede beslissing de hechtenis onder elektronisch toezicht handhaven”. Hiermee staat de wetgever de raadkamer toe de hechtenis onder elektronisch toezicht tijdens de regeling van de rechtspleging te handhaven maar bepaalt niet dat de raadkamer hierbij de voorlopige hechtenis in de gevangenis kan omzetten in hechtenis onder elektronisch toezicht.
Het Grondwettelijk Hof heeft - bij arrest nr. 148/2017 van 21 december 2017 - artikel 132, 1°, van de wet van 5 februari 2016 nietig verklaard in zoverre het de raadkamer, uitspraak doende in het stadium van de regeling van de rechtspleging, niet toelaat aan de inverdenkinggestelde die tijdens de voorlopige hechtenis in een strafinrichting verblijft, het voordeel van de voorlopige hechtenis onder elektronisch toezicht toe te kennen.
Het Hof van Cassatie heeft in het arrest van 29 oktober 2019, AR P.19.1036.N, vastgesteld dat artikel 26, § 4, Voorlopige Hechteniswet de mogelijkheid biedt aan het openbaar ministerie om hoger beroep in te stellen wanneer de beschikking van de raadkamer leidt tot de invrijheidstelling van de inverdenkinggestelde terwijl het een dergelijk beroep van het openbaar ministerie tegen de beslissing van de raadkamer die de hechtenis van de inverdenkinggestelde in de gevangenis handhaaft, uitsluit. Het Hof leidt daaruit af dat het openbaar ministerie evenmin hoger beroep kan instellen tegen de beschikking van de raadkamer die, bij de regeling van de rechtspleging, de voorlopige hechtenis handhaaft met dien verstande dat die voortaan wordt uitgevoerd onder de vorm van elektronisch toezicht. Het Hof meent in dit opzicht tegemoet te komen aan de leemte die voortvloeit uit het arrest nr. 148/2017 van het Grondwettelijk Hof van 21 december 2017 [4].
Die leemte in de wetgeving moet dus worden ingevuld door in artikel 26, § 4, Wet Voorlopige Hechtenis, de woorden “of ingeval ze de voorlopige hechtenis onder elektronisch toezicht toekent overeenkomstig paragraaf 3, tweede lid” in te voegen na de woorden “In geval uit de beschikking van de raadkamer de invrijheidstelling van de verdachte volgt”.
Indien bij afsluiting van het gerechtelijk onderzoek het recht op hoger beroep van het openbaar ministerie wordt uitgebreid tot de afzonderlijke beschikking waarbij de modaliteit van het elektronisch toezicht voor het eerst wordt opgelegd, kan als tegengewicht ook het hoger beroep van de verdachte worden verruimd. Momenteel kan de verwezen verdachte geen hoger beroep instellen tegen de afzonderlijke beschikking, waarbij na afsluiting van het gerechtelijk onderzoek de voorlopige hechtenis wordt behouden, ongeacht de modaliteit (uitvoering in de gevangenis of elektronisch toezicht)[5].De afzonderlijke beschikking van de raadkamer (art. 26 Wet 20 juli 1990) is niet opgenomen in de lijst van beschikkingen waartegen hoger beroep openstaat bij de kamer van inbeschuldigingstelling (art. 30, § 1, Wet 20 juli 1990). Vanaf de verwijzing van de zaak naar het vonnisgerecht kan de verdachte wel een verzoekschrift indienen bij het bevoegde rechtscollege, met mogelijkheid van hoger beroep (art. 27 Wet 20 juli 1990).
Het verdient aanbeveling, om de gelijkheid tussen de procespartijen te waarborgen, art. 30, § 1, Wet 20 juli 1990 aan te passen als volgt: “De verdachte, de beklaagde of de beschuldigde en het openbaar ministerie kunnen voor de kamer van inbeschuldigingstelling hoger beroep instellen tegen de beschikkingen van de raadkamer gegeven in de gevallen bedoeld in de artikelen 21, 22, 26 en 28. Over het hoger beroep ingesteld tegen het vonnis van de correctionele rechtbank of de politierechtbank, gewezen overeenkomstig artikel 27, wordt uitspraak gedaan, naar gelang het geval, door de kamer belast met correctionele zaken in hoger beroep of door de correctionele rechtbank die zitting houdt in hoger beroep” .
De tekst van dit voorstel van voorontwerp van de wet (met memorie van toelichting) is gevoegd als bijlage 2 van het wetgevend verslag[6].
[4] Cass. 29 oktober 2019, Arr. Cass.. 2019, nr. 557.
1. Wijziging van de rechtspleging die van toepassing is op de vervolging van magistraten (art. 479-503bis Wetboek van Strafvordering)
2. Herinvoering van het onmiddellijk cassatieberoep tegen een arrest van het hof van beroep, jeugdkamer, dat de uithandengeving uitspreekt van een minderjarige ouder dan zestien jaar die een als misdrijf omschreven feit heeft gepleegd
3. Artikel 838 Gerechtelijk Wetboek. Wrakingsprocedures
4. Wijziging van artikel 72 van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen
5. Artikel 31, § 4, derde lid, en § 5, Voorlopige Hechteniswet (geldigheidsduur van het arrest van het Hof van Cassatie, respectievelijk in geval van vernietiging en verwerping van het cassatieberoep)
6. Wijziging van artikel 185/2, § 5, Gerechtelijk Wetboek betreffende de besluitvorming van het directiecomité van het Hof
7. Wijziging van artikel 259undecies, § 3, voorlaatste lid, Gerechtelijk Wetboek – Secretariaat van het evaluatiecollege
8. Wetsvoorstel taalexamen referendarissen bij het Hof van Cassatie
9. Wijziging van artikel 25 van de wet van 17 mei 2006 betreffende de externe rechtspositie van de veroordeelden tot een vrijheidsstraf en de aan het slachtoffer toegekende rechten in het raam van de strafuitvoeringsmodaliteiten – Berekening van de datum waarop de veroordeelde tot voorwaardelijke invrijheidstelling kan worden toegelaten
10. Wijziging van de wet van 17 mei 2006 betreffende de externe rechtspositie van de veroordeelden teneinde de strafuitvoeringsrechtbank de bevoegdheid te verlenen om kennis te nemen van de strafuitvoeringsmodaliteiten bedoeld in de artikelen 21, 22, 24 en 25/3 van de wet, zodra het gaat om de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf die gepaard gaat met een terbeschikkingstelling van de strafuitvoeringsrechtbank
11. Artikel 4, tweede lid, van de wet van 17 april 1878 houdende de voorafgaande titel van het Wetboek van Strafvordering
12. Artikel 527bis, derde lid, Wetboek van Strafvordering
13. Artikel 16, § 2, wet van 10 november 2006 betreffende de openingsuren in handel, ambacht en dienstverlening
14. Artikel 411, § 6, tweede lid, Gerechtelijk Wetboek – aanwijzing van emeriti leden van het parket bij het Hof van Cassatie als assessor in de tuchtrechtbank of tuchtrechtbank in hoger beroep
15. Wetsvoorstel tot wijziging van het Gerechtelijk Wetboek wat het statuut van de referendarissen bij het Hof van Cassatie en van de referendarissen bij het Grondwettelijk Hof betreft: noodzaak voor een aangepaste toegangsweg tot de magistratuur voor de referendarissen bij het Hof van Cassatie
16. Artikel 314 Strafwetboek – Misdrijf belemmering of storing van de vrijheid van opbod en van inschrijving
17. Sociaal strafwetboek, huisbezoek dat betrekking heeft op feiten van mensenhandel, zelfs in samenhang met feiten die overtredingen van sociaal strafrecht vormen
18. Verwijzing van een rechtbank naar een andere in strafzaken – Verplichte tussenkomst van een advocaat (artikel 542, tweede lid, Wetboek van Strafvordering)
19. Verplichte tussenkomst van een advocaat bij het Hof van Cassatie in fiscale zaken
[7] Pro memorie, de integrale tekst van de niet bevestigde voorstellen de lege ferenda is beschikbaar via deze link.
Dit deel van het verslag 2019 herneemt de voorstellen de lege ferenda, geformuleerd in de Jaarverslagen 2007 tot 2019 van het Hof die, volgens onze analyse, een wetgevend vervolg hebben gekregen of waarin de problematiek die er werd in aangehaald, het voorwerp heeft uitgemaakt van een wetsopvolging of een reglementaire opvolging (die tweede hypothese komt het meest voor: het verankeringspunt in de jaarverslagen van het Hof is slechts zelden vermeld).
Tijdens de geanalyseerde periode, hetzij 12 jaar, zijn slechts 155 voorstellen geformuleerd. Onder die 155 voorstellen, werden er echter bepaalde herhaald, met name een dertigtal. Er zijn dus, strikt genomen 111 “autonome “ voorstellen. Van die 111 voorstellen, lijken er 50 geheel of gedeeltelijk gerealiseerd.
Hieruit vloeit voort dat slechts 45 % van de voorstellen werd gerealiseerd, hetzij minder dan de helft. De exacte reden waarom meer dan de helft van de voorstellen niet werd hernomen, is strikt genomen onbekend.
Dit gezegd zijnde, is het aangewezen de volgende preciseringen toe te voegen.
Ten eerste zijn bepaalde van de verwezenlijkingen onzeker.
Vervolgens betreffen een dertigtal van de 50 voorstellen die geland zijn, in meer of mindere mate strafzaken.
Het is slechts recent, meer bepaald met de Potpourri-wetten, dat een aantal voorstellen de lege ferenda een wetgevend vervolg hebben gekend; namelijk van 2014 tot 2019, 37 van 49. En veel van die verwezenlijkingen vloeien voort uit wetten aangenomen in 2016, namelijk 23 van 50, dus bijna 46% (voornamelijk door Potpourri-wetten).
Het betreft globaal gezien een resultaat dat voortvloeit uit het initiatief van de regering en de nauwe huidige en gerichte samenwerking, in het kader van de hervorming van het strafrecht, van het parket van het Hof van Cassatie met de heer Minister van Justitie. Het is inderdaad van belang te onderstrepen dat de meerderheid van de voorstellen die het hebben gehaald, het crimineel recht, procesrecht en materieel recht betreffen, die aansluiten bij de werken die aan de gang zijn in die materie, beloofd door de minister van Justitie, bijgestaan door een advocaat-generaal van het parket bij het Hof van Cassatie, die bovendien professor is in die materies aan de Rechtsfaculteit UCL en in Saint louis, met een detachering daartoe van een referendaris (die intussen tot rechter werd benoemd)!
Als men zich kan verheugen over deze resultaten bij benadering, dan is er volgens ons een methodologische bezorgdheid. Eens abstractie gedaan van deze conjuncturele symbiotische resultaten, dan doet de zeer beperkte interesse die de wetgever lijkt te besteden aan dit verslag de lege ferenda, en die zich ook uit door een gebrek aan kritische reactie van zijnentwege omtrent de gedane suggesties, vragen rijzen. Deze wetgevende voorstellen werden nochtans goed overdacht, ze opstellen heeft tijd gevraagd en niet te verwaarlozen inspanningen gevergd. Het is in de huidige stand, als de ministeriële steun ontbreekt, duidelijk een verliespost. In elk geval is het een titanenwerk dat weinig oplevert. Bovendien moet gelet op de structurele tekortkoming van human ressources op het parket, deze missie in haar huidige vorm, in vraag worden gesteld.
Een eerste methodologisch antwoord, hoewel dit nog zwaarder was voor het parket, bestond erin om in dit huidig verslag, als bijlage aan de voorstellen 2019, teksten van voorontwerpen van wet te voegen om zo de wetgever toe te laten, vlugger te starten, indien hij dit wenst.
Maar dit is slechts een poging. Het is vanzelfsprekend dat, gelet op de weinige aandacht die de wetgever blijkt te geven aan dit verslag, een kritische evaluatie zich opdringt. Ik denk niet dat het nodig is het principe van deze verslaggeving in vraag te stellen maar ik denk dat het noodzakelijk is een mechanisme te vinden dat beantwoordt aan de doelstelling: onder voorbehoud van het akkoord van de wetgever (met in geval van weigering een uitleg), het wetgevend proces dat werd voorgesteld door de procureur- generaal implementeren.
De integrale versie van de bevestigde voorstellen de lege ferenda is raadpleegbaar via deze link.
De integrale versie van de voorontwerpen van wet omtrent de voorstellen geformuleerd in delen A. en B. van het wetgevend verslag is raadpleegbaar via deze link.
[8] De afkorting “JV” verwijst naar het Jaarverslag van het Hof, dat het wetgevend verslag van de procureur-generaal herneemt. Zo moet, “JV 2018, II”, als volgt worden gelezen: “Jaarverslag, Voorstellen de lege ferenda, voorstellen nr. II”; “JV 2016, I., 9)” moet worden gelezen als: “Jaarverslag, Voorstellen de lege ferenda, 9e voorstel onder nr. I.